《交通運(yùn)輸部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見〉的實(shí)施意見》印發(fā)（以下簡稱《實(shí)施意見》），進(jìn)一步明確了城市公共交通發(fā)展的總體目標(biāo)，到2020年，基本確立城市公共交通在城市交通中的主體地位，安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效的公共交通服務(wù)系統(tǒng)基本形成，較好滿足公眾基本出行需求。
圍繞這一目標(biāo)，文件提出了十六條實(shí)施意見，其中包括提升規(guī)劃調(diào)控能力、提升公交基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力、提升公共交通服務(wù)品質(zhì)、提升公共交通安全保障能力、提升公共交通智能化水平、提升公交企業(yè)發(fā)展活力、推進(jìn)公交都市創(chuàng)建活動(dòng)、推進(jìn)城市交通綜合管理、完善票制票價(jià)和補(bǔ)貼補(bǔ)償制度等九大具體任務(wù)，以及加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)績效評價(jià)和服務(wù)質(zhì)量考核、加強(qiáng)社會監(jiān)督、加強(qiáng)公共交通文化建設(shè)等五項(xiàng)保障措施。
目標(biāo)更明確具體
2013年年初，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出要將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置，著力提升城市公共交通保障水平，并在規(guī)劃布局、設(shè)施建設(shè)、技術(shù)裝備、運(yùn)營服務(wù)等方面研究提出落實(shí)保障措施，形成城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的新格局。
《實(shí)施意見》正是交通部為落實(shí)和保障《指導(dǎo)意見》而提出的，文件提出了更為具體和明確的任務(wù)和措施，明確城市公交發(fā)展將獲得用地、投資、路權(quán)、財(cái)稅等多項(xiàng)政策優(yōu)惠優(yōu)先保障。未來城市公共交通發(fā)展將放在城市交通發(fā)展的首要位置，并將引導(dǎo)城市發(fā)展規(guī)劃。
文件鼓勵(lì)推動(dòng)城市軌道交通和快速公交系統(tǒng)合理發(fā)展，建議市區(qū)人口100萬人以上的城市及暫不具備建設(shè)城市軌道交通條件的城市積極推進(jìn)快速公交系統(tǒng)建設(shè)并逐步形成網(wǎng)絡(luò)。力爭到2020年，全國快速公交系統(tǒng)線網(wǎng)運(yùn)營總里程達(dá)到5000公里。積極推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，力爭到2020年，全國城市公共交通優(yōu)先車道總里程達(dá)到15000公里。
公共交通的發(fā)展資金將納入公共財(cái)政，同時(shí)，公共交通用地綜合開發(fā)政策也將落實(shí)。文件還提到，通過項(xiàng)目和資金引導(dǎo)，支持創(chuàng)建公交都市的城市加快建設(shè)城市綜合客運(yùn)樞紐、城市智能公交系統(tǒng)、快速公交運(yùn)行監(jiān)測系統(tǒng)和加快推廣應(yīng)用清潔能源公交車輛。
對于票制票價(jià)和補(bǔ)貼補(bǔ)償，《實(shí)施意見》提出，完善公共交通定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制，建立城市公共交通企業(yè)成本評估制度、城市公共交通補(bǔ)貼補(bǔ)償制度，合理界定公共財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)償范圍。對城市公共交通企業(yè)車輛購置更新、技術(shù)改造以及安全監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、安全設(shè)備購置、租賃場站、推進(jìn)節(jié)能減排、經(jīng)營冷僻線路等增加的成本，爭取由城市公共財(cái)政予以適當(dāng)補(bǔ)貼。
此外，對于《指導(dǎo)意見》提出的“提高城市公共交通車輛的保有水平和公共汽（電）車平均運(yùn)營時(shí)速，大城市要基本實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋，公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例達(dá)到60%左右”等總體發(fā)展目標(biāo)，《實(shí)施意見》也依據(jù)市區(qū)人口數(shù)量分別制定了更為具體、明確的目標(biāo)。
還需落到實(shí)處
“交通部這個(gè)文件確實(shí)不錯(cuò)，對于城市公共交通的發(fā)展是個(gè)利好。”中國城市公共交通協(xié)會副秘書長楊青山評價(jià)說。蘇州金龍相關(guān)人士胡先生也表示，公交車的發(fā)展主要靠國家政策支持，能得到國家政策保障自然是“最好了”。
事實(shí)上，從國家層面明確優(yōu)先發(fā)展公共交通并非新鮮事，大力發(fā)展公共交通早已是不容置疑的政策導(dǎo)向和城市發(fā)展的大趨勢，建設(shè)“公交都市”的口號呼喊已久，這項(xiàng)工程也進(jìn)行多年。但公共交通發(fā)展的關(guān)鍵在于實(shí)打?qū)嵉馁Y金支持，還需要地方財(cái)政足夠重視并撥款落實(shí)。
《實(shí)施意見》要求，推動(dòng)城市公共交通發(fā)展資金納入城市公共財(cái)政體系，并逐步提高城市公共交通投入資金占地方公共財(cái)政收入的比例。對此，長安客車市場處相關(guān)負(fù)責(zé)人就認(rèn)為，交通部再次發(fā)文明確優(yōu)先發(fā)展公共交通雖是好事，但從目前情況來看，這些文件“只有落實(shí)到條款上才行”。
“不管是國務(wù)院文件，還是交通部發(fā)文，票價(jià)制度、財(cái)政補(bǔ)貼等內(nèi)容一直都有，以前也一直都是這么做的，各個(gè)城市的公交公司也歷來都是靠地方財(cái)政支撐著，所以這沒什么新鮮的。”中國公路學(xué)會客車分會副秘書長、中國客車統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)首席分析師佘振清表示：“國務(wù)院文件和交通部的要求都屬于原則性的要求，都沒有問題，即便不說，大家也都是這么做的。但有個(gè)很大的關(guān)鍵性問題是地方政府財(cái)政緊張，因此，光開‘糧票’沒有意義。”
“現(xiàn)在地方政府的財(cái)政很緊張。”佘振清說。在經(jīng)濟(jì)增幅放緩的背景下，2012年凸顯的地方財(cái)政收支壓力在新的一年并未減輕。目前經(jīng)濟(jì)回升基礎(chǔ)并不牢固，營改增、清理不合理收費(fèi)等舉措帶來政策性減收，房地產(chǎn)調(diào)控繼續(xù)使其對財(cái)政增收的貢獻(xiàn)存在較大不確定性，財(cái)政收入很難在高基數(shù)上實(shí)現(xiàn)高增長。而支出方面，尤其是新農(nóng)村建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生保障和改善方面的增支項(xiàng)目多，剛性支出需求持續(xù)攀升，財(cái)政收支矛盾仍然突出。在新增財(cái)力捉襟見肘、財(cái)政收支缺口巨大的同時(shí)，地方債務(wù)逐漸進(jìn)入償還高峰，全年預(yù)算平衡難度為近年少見。
在財(cái)政壓力巨大的情況下，相比教育、醫(yī)療等基本民生需求來說，地方政府必然會緊縮相對不那么迫切的財(cái)政支出。“多購買幾輛公交車，民眾出行會方便一些；少投入幾輛，民眾也過得去，不會有太大怨言。”佘振清說，公共交通投入不涉及到物價(jià)水平高低等基本民生保障問題，“地方政府如果要砍的話，肯定要先砍掉公共交通投入這類看起來‘可有可無’的項(xiàng)目”。
因此，佘振清認(rèn)為，新的政策只是開具了“糧票”，實(shí)際的資金還需要地方政府來出，而地方政府卻缺乏資金。“只要有錢，不需要國家發(fā)文大家也會干，現(xiàn)在沒錢，那么說了也是空談”。“如果出個(gè)政策說公交補(bǔ)貼都從國家財(cái)政里出，由財(cái)政部直接撥給地方，專款專用，那就厲害了，能起到真正支持公共交通發(fā)展的作用。”佘振清補(bǔ)充說。
應(yīng)科學(xué)規(guī)劃城市交通體系
“實(shí)際上，國家頻出政策對全國各地的公交企業(yè)而言是極大的壓力。事實(shí)上，公交車的承載壓力已經(jīng)很大，有些大城市公交車的壓力甚至已經(jīng)到了極限。”佘振清分析說：“以廈門BRT縱火案為例，雖然是一起偶然事故，但我認(rèn)為這是一個(gè)必然的結(jié)果，今天不出事，明天也肯定會出。再以北京為例，高峰期的公交車很多都是歪著行駛的，靠車門一側(cè)嚴(yán)重傾斜，一輛12米的公交車裝上百人，擠得一塌糊涂，公交車疲勞到一定程度肯定會出問題。”
在他看來，城市擁堵并非公交車不夠，更多是因?yàn)樗郊臆嚤Ｓ辛窟^高。“所以不斷發(fā)展公共交通，公交多了更增加擁堵，因?yàn)楹芏嚅_私家車的人是不會去坐公交車的，除非限行。”佘振清說。
因此，他認(rèn)為，越擁堵越發(fā)展公交進(jìn)而越擁擠，這其實(shí)是一種惡性循環(huán)。要發(fā)展好公共交通，需要先給公交減負(fù)，減負(fù)的途徑大致有兩條。一是增加公交車數(shù)量，但這個(gè)增加是有限度的，要科學(xué)規(guī)劃；二是分流，將公交系統(tǒng)分擔(dān)的乘客向其他系統(tǒng)分流，比如北京市鼓勵(lì)私家車拼車就是分流的一種方式。
“另外，我覺得將校車系統(tǒng)充分運(yùn)用起來也會是很好的分流模式。”佘振清建議說：“現(xiàn)在公交車上學(xué)生占的比例很高，尤其在上下學(xué)高峰期。同時(shí)，很多家長都開車接送孩子，如果能把校車問題解決好，分流這部分人群，不但能減輕公交系統(tǒng)的壓力，還能少很多私家車。”
據(jù)他介紹，美國校車按照學(xué)區(qū)運(yùn)營，每個(gè)學(xué)區(qū)的校車運(yùn)營類似于公交化，校車運(yùn)營效率很高。“而我們現(xiàn)在提倡校車讓學(xué)校去買，一輛校車只服務(wù)自己學(xué)校的學(xué)生。”他說，這不但增加了校車數(shù)量，校車?yán)寐室膊桓摺?ldquo;如果系統(tǒng)規(guī)劃，一輛校車負(fù)責(zé)一個(gè)片區(qū)學(xué)生的接送，運(yùn)營效率就提高很多，可以分擔(dān)公交壓力，還能解決很多社會問題。”佘振清建議說。
